地方债地方发展的双刃剑

地方债：地方发展的“双刃剑”

中国的地方债务规模到底有多大？迄今鲜有公认的精准量化评估。　　2011年，审计署曾对全国31个省(区、市)和5个计划单列市政府性债务进行全面摸底，公布2010年末地方政府债务余额为10.7万亿元。参照两年增长12.94%的速度，可以估算，目前全国地方债务应超过12万亿元。　　若将这一估算与市场上流传的其他版本相比，可能略显保守。例如，招商证券研究报告统计，2012年末地方债务余额为14.8万亿元。　　由于各类债务与地方政府间的关系或明或暗，各地债务呈现多样化、隐蔽化的特点，一些资金的来源和数量无从查考。　　进入2013年，中国地方政府步入债务偿还的高峰期。据媒体报道，中国社科院估算2013年地方融资平台的还本付息规模将达4.16万亿。另外，审计署上述报告显示，有58.34%的地方政府债务应从2013年起开始到期偿还，约计6.24万亿。　　《财经国家周刊》记者近期在江浙、福建、内蒙古等地调研发现，地方债务有向基层政府和民间扩散、渗透的现象。乡镇一级的政府融资平台悄然出现，政府借债与民间放贷捆绑一处。这也许增加了金融风险与社会风险暗自交汇的条件，也无疑给今后的监管模式创新预置了课题。　　伴随经济增速放缓、房地产持续调控、土地滞销和财政收入减少，地方政府如何安全渡过即将到来的偿债峰值区，成为社会各界关注的问题。　　基于对一些地方偿债能力的担忧，一些人甚至担心，未来新型城镇化会不会再度在地方被扭曲为圈地圈钱、债台高筑的泡沫盛宴？　　在应对国际金融危机中隆起的地方债务，对拉动地方发展中起了正作用，而这把“双刃剑”的另一面正被社会所认识，这在未来城镇化乃至整个经济社会转型发展路径上会不会成为潜在风险，该如何化解？地方政府的投融资模式创新边界又在哪里？　　这些课题，已逐步纳入决策层视野。《财经国家周刊》记者了解到，新一届政府已经要求有关部门制定更为严格的标准，对地方债务进行更加详细的全口径排查。中央将根据排查结果，出台更为严格的监管措施。与此同时，多地政府也正在探索化解存量债务的可行模式。　　“债城”鄂尔多斯　　旧债难化，新债叠加，鄂尔多斯市正面临着严重的政府债务压力。　　近期，《财经国家周刊》记者到该市进行调查，了解到在房地产业和煤炭业两大主力引擎熄火之后，该市经济增速由内蒙古自治区的榜首位置跌至垫底。同时，一直潜伏着的“三角债”矛盾也凸显出来。　　政府欠企业债，企业欠民间融资公司债，民间融资公司欠放贷老百姓的债，“三角债”的死结似乎有越缠越紧的状况。在一些鄂尔多斯业内人士看来，只有政府将拖欠企业的债务还上，这个死结才有可能被渐次解开。　　当地的经济形势让政府偿债变得不轻松。非但旧债难化，且更添新债。据知情者透露，自2012年冬开始，当地有的区政府需要靠向大企业伸手借钱才能给公务员发工资。　　目前，民间对鄂尔多斯市地方债总量的估算有多个版本，外界高的估计为3000亿乃至4000亿元。而一位接近鄂尔多斯市政府的人士告诉《财经国家周刊》记者：“2400亿元，这是最标准的数字。”同时受访的一些鄂尔多斯业内人士也将政府的债务总规模，界定在2000多亿元。　　数据显示，2012年，鄂尔多斯市财政收入为375亿元。如果上述估算的债务规模接近真实，政府的偿债压力之大便不难想象。据记者了解，在这些政府债务中，企业欠款占据较大比例，包括工程欠款、各种保证金欠款以及向企业的借款等等。　　现在，鄂尔多斯市房地产业尚无回暖迹象。作为经济支柱、财税之源的煤炭行业亦陷入大幅停产境况(参见《财经国家周刊》2013年第13期报道《鄂尔多斯：失灵的煤计划》)，鄂尔多斯市政府该拿什么偿债？　　政府四处举债　　杨亮(化名)是鄂尔多斯市东胜区一家房地产企业的负责人。在其手上4个房地产项目全部处于停工的当下，无事可做的他干脆选择在家带孩子。　　“政府欠我的有1000多万元。我这是少的，欠1亿、2亿元的都有，甚至还有欠10个亿的。”杨亮对《财经国家周刊》记者说。　　据东胜区政府融资平台东胜城投公司2011年的审计报告显示，该城投公司2011年从内蒙古伊泰集团、鄂尔多斯满世房地产开发公司、北京星河湾房地产公司、鄂尔多斯市佳奇城市建设投资公司、内蒙古雄鹏建筑有限公司、东胜区建设局和国资公司合计融资25.25亿元。审计报告同时显示，至2011年末，东胜城投以质押的方式，向国开行内蒙古分行、建设银行以及中国银行贷款的余额为45亿元。　　消息人士透露，去年春节前，为了给公务员发放工资，东胜区政府还曾向伊泰集团再次伸手借款15亿元。“面对政府不是一次的的借款压力，伊泰集团甚至打算把企业总部搬到准格尔旗。”　　当地另一大企业万正投资集团，曾因负责东胜区铁西新区的土地一级开发工作而获利颇丰，也成为政府借债的对象之一。据知情人透露，2012年，鄂尔多斯市政府曾经向万正投资集团借款40亿元。“只要和房地产项目沾边的企业，没有不受影响的。”该集团一位部门负责人向记者表示。　　据《财经国家周刊》记者了解，神华集团、乌兰集团、呼能集团都已经成为政府借钱的对象。　　接近鄂尔多斯市政府的人士介绍，东胜区是鄂尔多斯各旗区政府欠债最多的。包括银行贷款、工程欠款、企业借款、融资平台发行的企业债、拖欠企业的土地开发保证金(10万平米项目约为2000万元)、土地转让保证金(转让款的5%)等，“保守估计不低于1200亿元”。　　前述接近鄂尔多斯市政府的人士还介绍，伊金霍洛旗政府欠债仅次于东胜区，“约有700亿元”。　　伊金霍洛旗当地民众告诉记者，2010年履新伊金霍洛旗旗委的主要负责人提出了“彻底拆、拆彻底”的旧城改造口号，启动了大规模的旧城区拆迁工作。随之而来的，是大量拆迁补偿款的集中支付。目前，一些片区的拆迁工作进退两难，政府想接着拆，却没钱拆；而不继续拆，片区已经是一片“半拉子拆迁”工程。　　以记者接触到的一位被拆迁户为例，其原有的临街4层商业用房被拆除之后，选择了同条件房屋置换，政府为其支付的装修补偿金达400多万元，两年过渡期间的房租有200多万元。按拆迁补偿协议，今年8月份之后，如置换房不能交付，过渡期房租还将翻倍。而目前看来，同片区的拆迁已经成为“半拉子”工程，置换房交付无期，房租能否按时支付也是未知数。这位拆迁户说，他家获得的600多万元补偿全部放贷给了典当行，典当行又放贷给房地产商，同样被烂尾的“钢筋水泥”套牢。　　在当地某政府部门供职的一位督察员告诉记者，伊金霍洛旗政府欠债还有另一原因是公务员人数严重超编。“为了给年轻人让位，伊旗有个土规定，正科级的职员上了50周岁就内退了，给个‘督察员’或其他名号的虚职，上班也行，不上班也行，但是待遇不亏。”　　记者接到一份曝料，说伊金霍洛旗现有科级干部近千名，正科级占到4成，而全旗核定的正副科职数应不足300人。　　康巴什新区，由于城市建设启动较早，相比之下，政府债务规模低于东胜区和伊金霍洛旗。据2013年康巴什新区政府工作报告，“2012年全年累计偿还债务25.99亿元，占新区政府性债务总量的35%”，由此推算康巴什新区的政府债务应该不足百亿元。　　但据鄂尔多斯市多位业内人士介绍，康巴什新区的政府债务不止这个规模。位于康巴什新区中轴线南端、与市政府办公大楼遥遥相对的6栋超高层商务写字楼，就压进了鄂尔多斯知名建筑民营企业——兴泰集团数十亿元的工程款。写字楼旁边有一片规模很大、入住寥寥的公务员小区，也套牢了多家参建的房地产企业工程款。　　民间借贷风险　　“房地产的连体胎儿民间借贷，是一颗不定时炸弹。”杨亮表示，如今数额庞大(有关机构统计大约2000亿元)、涉及面广的民间借贷埋藏着不小的隐患。　　杨亮认为，造成今日的局面，一个原因在于政府并无周密规划地超前审批新项目。“只有政府还企业债，企业还民间贷，市民手头有钱才能进入消费，形成良性循环”。　　据他介绍，近五年来，鄂尔多斯开始高楼遍地起，以建强建业公司开发的鄂尔多斯第一高楼“方圆一厦”项目为起点，众多房地产项目纷纷瞄准高容积率。与此同时，众多房地产项目纷纷上马，大大小小近500家房地产开发商同时作战，大幅推高了工程成本和融资需求，促使民间借贷井喷。　　“我的两个手机24小时不能关机。”杨亮表示，目前东胜区房地产老板的手机号码都被该区打非办监控，资产情况都已上报打非办，且东胜区所有副科以上的干部的港澳通行证、护照都已被上收。“鄂尔多斯是全民融资，领导也参与，怕有的人跑路。”　　在鄂尔多斯市采访的数日中，包括建强建业公司在内，记者还获得针对鄂尔多斯市福海集团、东仕投资集团、君诚投资有限责任公司的多起民间借贷纠纷的线索。有关人士还介绍，一些因为拆迁征地而一夜暴富、却不知如何用钱的人，也随波逐流卷入民间借贷，如今面临着既没地、又没钱、还没有回迁房可住的困境。　　“现在鄂尔多斯处于政府欠债不还、民间借贷不还，要么恶意高价抵顶、耍赖，要么逃避隐匿，债权人与债务人矛盾重重，如果矛盾激化后果不堪设想。”记者接到一份由当地放贷居民提供的材料——“关于鄂尔多斯市政府欠债和民间借贷问题的反映”中，如是写道。　　“确实存在城市泡沫”　　“上次政企联合会，我们把政府所有的问题都摆出来了。去年的冰雪节就投资了5个亿，鄂尔多斯一年下不了两场雪，弄什么冰雪节，这类工程不干不行吗？去年春节，从东胜区到康巴什一路彩灯铺下去，这个钱不花不行吗？”杨亮说。　　据他介绍，在2012年年底鄂尔多斯市召开的政企座谈会上，与会企业曾建议，政府应该拿出具体的还债方案和时间表。例如争取自治区党委政府支持，少拿一块或多转移支付一块；停建缓建一批投资大的公益项目，结余建设工程款用于清偿以前债务等。　　杨亮认为，如今看来企业的建议并未得到足够重视。　　据了解，按照《鄂尔多斯市政府性债务三年化解实施方案》，鄂尔多斯市、旗两级政府决定从2012年开始，利用3年时间，完成2011年前形成的工业企业政府性债务的清理工作。多位鄂尔多斯业内人士对此表示怀疑，“怎么还？拿什么还？”　　今年5月中旬，内蒙古自治区财政厅一位负责人到鄂尔多斯市进行调研时，该市发改委、煤炭局等相关部门表示，2013年以来全市和东胜区财政形势严峻，增收举步维艰，收支全面滞后，表示将通过全力抓好煤炭支柱产业税收、强化征管加大税收征收清缴力度等措施，大力促进财政增收。而如今，煤炭价格持续下滑，多家大型煤矿陷入停产之境，政府寄望煤炭增收的前景会是怎样呢。　　知情人士介绍，在政府短期内归还企业欠债无大指望的情况下，目前房地产企业大多采取用房产、白酒、汽车等各种顶账的方式，来应对民间借贷。有些房地产老板互相凑钱，合力把某家接近完工的项目继续建好，然后按照此前的市场价抵顶给放贷民众；有的通过引进外来投资公司投资续建，然后把投资公司所投资金按照成本价折算住房面积，剩下的房子抵顶给放贷民众。除了房地产企业和放贷的民众外，一些煤炭企业、工业企业的负责人对于鄂尔多斯当前的经济形势也表现出不太乐观的情绪。　　“我们位于棋盘井的两个煤矿已经减产。”康巴什新区的一位企业负责人表示，“现在南方用煤主要从越南、澳大利亚、蒙古进口，便宜质量还好，鄂尔多斯本地煤矿核算买矿成本和人工成本，开采越多，赔得越多。”　　另一家位于鄂尔多斯装备制造基地的环保企业负责人则表示，面对银行贷款卡死、产能过剩的局面，其企业也面临需要变卖资产抵债的困境。　　相比企业和民众，鄂尔多斯市政府显出乐观的态度。在鄂尔多斯市政府提供给《财经国家周刊》记者的一份文字采访回复中，用了“稳”、“进”、“优”等形容词总结了其1-5月份的经济运行情况。“稳”在规模以上工业企业运行平稳，实现增加值726.3亿元；“进”在全市完成固定资产投资同比增长18.1%；“优”在非煤产业完成投资占工业总投资90%以上。　　“从政府的角度想，瘦死的骆驼比马大，鄂尔多斯有自然资源优势，虽然面临还债困局，但对鄂尔多斯市只是暂时的困难，肯定会渡过。”伊金霍洛旗某银行行长分析，这或许是鄂尔多斯政府希望给社会一个良好预期的原因。“其实，银行也担心政府还不了贷款。而且前几年做的贷款，有些抵押物的价值也正在下滑。”　　在采访回复中，鄂尔多斯市政府明确表示，下一步鄂尔多斯将抓好全国清洁能源输出基地、现代煤化工生产示范基地、国家西北地区重要的汽车生产基地、有色冶金重要的生产基地和电子信息产业新型基地等五大基地和重点项目建设。　　也许过往的一些投资已带来沉重的包袱，在多位受访人士看来，政府想办法偿还拖欠企业旧债，是个现实的问题。　　鄂尔多斯学研究会专家委员会常务副主任潘洁建议，面对政府债务，政府应该有大作为。“首先要把政府诚信建立起来，扶优限劣，让一部分企业活起来，形成带动作用。然后分批、分期、分步骤地解套。”　　内蒙古学者贺雄飞表示，鄂尔多斯当前首先要做的，就是变房地产泡沫的负能量为正能量，可以把鄂尔多斯建设成“大学生创业之都”，鼓励吸引大学生来鄂尔多斯就业、创业、置业，从根本上解决鄂尔多斯人口少和人才少的问题，进而消化过剩的存量房并助力经济。　　杨亮则半戏谑半认真建议，“鄂尔多斯城市绿化好，夏天凉爽，可以想办法吸引全国游客来鄂尔多斯旅游观光，吸取房地产泡沫教训”。　　融资平台“下乡”　　借“城乡一体化建设示范”东风，苏南Z镇近几年搭起了七家融资平台，以弥补建设及民生资金缺口。　　靠土地指标打下底，上级政府担保扶上马，政策性银行送一程，这七家融资平台如今有三个盈利，整体资金链依然紧张。　　地方政府融资平台，这种原本在城市里流行的资本运作模式，近年来开始呈现向地级市以下的县、乡镇政府扩张的趋势。　　由于身处发达地区，Z镇融资平台的市场化规范程度较高。放眼全国，更多的县级以下融资平台则有更大风险，财政部科学研究所所长贾康等学者对此早已明示。　　《财经国家周刊》记者实地调研发现，地方融资平台“下乡”，在承担新农村建设的资金筹集问题上有其必要性；但一般的乡镇一级政府的抗风险能力并不强，往往缺乏偿债保障。这意味着，地方债风险也将会随之“下乡”。　　相随“城乡一体化示范”　　Z镇地处经济发达的苏南都市圈，其所在县GDP排名居江苏省前五位，Z镇的GDP排名，则长期在该县的第三、四位。　　但随着基础设施建设扩张和公共服务职能强化，政府的财政压力也不断上升。最近几年，Z镇始终为建设资金紧张而纠结。　　Z镇财政分局局长向《财经国家周刊》记者介绍，2012年，Z镇完成全口径财政收入7.7亿元，一般预算收入只有3.9个亿，这说明Z镇上缴的税收有3.8个亿，占比接近50%。乡镇可得财力是1.7亿元，税收分成财力占税收总额的比例为22%。　　“我们的财政只是‘吃饭财政’，搞发展靠财政正常的税收分成是不可能的。只有通过建设整合指标，土地拍卖拿到钱，再搞建设。”Z镇财政分局局长说。　　在这一背景下，Z镇2006年成立了城市投资发展有限公司，以上一级政府的国有资产担保公司担保，镇财政托底，进行城市发展的投融资作用。自诞生之日起，Z镇融资平台一直在一系列倾斜政策之下生存。　　当时大量的资金从哪里来？Z镇先向省国土厅借了500亩的土地指标，70%用于城市建设、新农村建设的需要；另30%用于商业开发，进行土地拍卖，拍卖的钱用于征地、拆迁、城市建设。　　“没有500亩土地指标这个账打不平的，这是扶上马。而送一程是靠银行的资金。”镇长说。　　在Z镇刚刚开始进行大规模建设的初期，按照Z镇所在县、市综合实力的评估，加之其时国家对新农村建设、城乡一体化推出专门的批文，银行将资金投到了Z镇。现在，这家银行在Z镇的所有融资平台的借贷规模中，占比达到五分之三。　　7个平台3个盈利　　随着这几年的发展，Z镇的融资平台数量已经达到了七家。分别为：镇投资发展有限公司、镇污水处理厂、镇旅游文化发展有限公司、镇城乡一体化建设有限公司、镇农村经济发展有限公司、镇新申农庄有限公司和镇蚕丝文化产业园区。注册资本金从5000万元到8亿元不等。　　在这些平台的运作下，Z镇已经连续6、7年通过某大银行等机构融资，推进了新农村建设的一系列项目，例如新农村安置期工程项目、城乡一体化示范区工程项目、农村中小企业统贷项目等。　　最早的新农村建设的融资规模不大，只有几千万，后来进行第二期配套设施建设，道路建设、绿化建设、拆迁等，融资的范围开始扩大。到2008年和2009年，因为国际金融危机、物价上涨等诸多因素，Z镇的融资平台曾经一度陷入偿债困境。但是到了2010年，情况开始好转。　　根据镇长介绍，在Z镇现有的七家融资平台中，盈利的实际有三家：新申农庄公司有水果园销售、苗木销售和饭店收入；旅游公司有旅游门票收入、旅游发展之后店面的租金、旅游产品的销售和占比较大的餐饮业收入；污水处理厂是通过每天消化镇上的污染企业的工业污水和废水，其产值和利润可以维护正常的运行开支。　　这三家每年能够保持一定盈收的融资平台，其盈利资金要通过Z镇的投融资办公室进行调配，除了维护各自平台的运行建设，很大一部分将会被调度到另外几家不盈利的融资平台公司上，最终实现账面的收支平衡。　　Z镇成立的第一家政府融资平台——镇投资发展有限公司目前只起维护原来贷款的还款付息、土地拍卖平台的作用，不再继续其他的常规性融资。因为2010年那轮中央对地方融资平台的收紧中，对名字中出现“城市投资发展”字样的融资平台公司，银监会禁止银行向其放贷融资。　　“之前这个平台维护平时资金流进流出和建设，政策一出来就荒废了两年。其实这个平台当时负债只有20%，优质资产不少，这么多好的资源资产无法合理利用是浪费的。”Z镇副镇长对《财经国家周刊》记者说，“实际上我们的建设资金真的很紧张。”　　该副镇长介绍，Z镇的融资主要靠政策性银行，商业银行的贷款很少，基金、信托、发债等方式更没有尝试过。而且Z镇的土地抵押方式早期使用较多，现在已经置换出来，土地抵押只占30%，70%靠上一级县政府资产公司的担保。最近上一级政府又成立了新担保公司，继续担保Z镇的业务。　　“我们最终的希望当然是想把这7个平台做大做强，真正做到自负盈亏。但是以现有的水平来看，能完全剥离的只有污水处理厂和文化产业园，新申农庄能勉强剥离。而其他几个融资平台所承载的是政府性任务，承载了社会事业，无法做到和政府剥离。”　　风险不可不防　　国家发改委内部人士对《财经国家周刊》记者表示，目前县级以下融资平台，主要还是在一些相对富裕的地区，例如全国百强县、华西村等，“这些地方虽然只是村、县，但相当的富庶，还不了款的风险比较小。”　　该内部人士透露，最近一些镇、县一级政府融资平台发债的申请已经得到发改委的批复，在审批完后，开始走流程到银监会，银监会也需要对其进行评估风险、审批，以防形成银行坏账。　　各界对于乡镇一级融资平台最大的担心，来自政府大量举债后负债风险不能自我管控。　　财政部财政科学研究所所长贾康曾指出，在2010年对地方政府融资平台的解包、梳理过程中发现，风险在县级及以下的平台公司中更为凸显。　　“从全国来看，在发达地区，地方政府融资市场化规范程度较高，而不少乡镇村级政府，由于资金不足，出现盲目借债情况，甚至借高利贷。不规范的举债在资金链无法衔接的情况下，可能出现局部债务危机的事件。”贾康说。　　“许多县级及以下平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。一些已经解包的平台公司贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。”贾康说，“这正是风险所在。”　　据悉，不少乡镇融资平台是通过乡镇干部做担保，从银行信用担保业务看，若界定为个人担保，则担保偿还债务的能力远不及政府大。　　“乡镇一级领导的资信能力突然恶化后，银行很可能出现坏账。”北京科技大学金融工程系一位教授指出，这样的金融创新可以进行，但存在风险隐患，难以扩大其规模。　　2012年，Z镇成立了投融资办公室，专门解决地方政府性负债的问题，集中镇上资产、资源、土地，统筹七个平台的规划、建设、融资，要把政府每年缺口的资金全部融资到位，还要调配盈利平台的收入补贴给政府财政缺口和亏损平台。　　“交叉补贴的方式也是可以的。但是它的潜在问题是，盈利性资产应该是国资系统管的，国有资本金要增值保值，但是这个镇的盈利去交叉补贴了，没有增值保值，这种政资不分、政企不分的做法有它的隐患。”赵全厚说。

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